Libia, le risoluzioni parlano chiaro: nessun regime change è possibile

di Giovanni Boggero*

Il combinato disposto delle due risoluzioni del Consiglio di Sicurezza n. 1970/2011 e n. 1973/2011 continua a far discutere gli esperti di diritto internazionale. Il lavoro ermeneutico dei giuristi si incaglia su un duplice ordine di questioni:

a) E’ lecito che la “coalizione dei volenterosi” armi i ribelli contro Gheddafi?

b) E’ lecito che la “coalizione dei volenterosi” bombardi il rifugio e/o i rifugi di Gheddafi e del suo entourage?

Si tratta di due domande apparentemente diverse, che al contrario si intrecciano e finiscono per risultare in un’ulteriore domanda: può la NATO e gli altri Stati che la sostengono accelerare il processo di regime change in Libia, accreditando come nuovi affidabili interlocutori soggetti diversi dal colonnello Gheddafi e dal suo entourage?

Premettiamo che si tratta di interrogativi estremamente complessi, che difficilmente si prestano a risposte enfatiche. Senza contare che gli eventi in corso sono suscettibili di modificare ogni giorno che passa la sostanza del nostro discorso. Ciò premesso, va ricordato che con la risoluzione 1970, adottata ai sensi dell’art. 41 Capitolo VII della Carta della Nazioni Unite (misure non implicanti l’uso della forza), il Consiglio di Sicurezza ha reso vincolante l’embargo sulle armi verso la Libia. Ciò significa verso qualunque attore, non soltanto il governo libico. La risoluzione 1973, implicitamente adottata ai sensi dell’art. 42 Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite (misure implicanti l’uso della forza), costituisce il passaggio successivo, ovvero la reazione della comunità internazionale dinanzi al mancato adempimento del governo libico a cessare le violenze contro la popolazione civile. L’obiettivo principale della risoluzione è di autorizzare gli Stati a prendere «all necessary measures (…) to protect civilians and civilian populated areas under threat of attack». Per questa ragione, viene implementata una no-fly-zone sui cieli libici (sulla cui efficacia ha scritto qui Andrea Gilli) e viene rafforzato l’embargo con possibilità di perquisizione di aeromobili e navi (§ 13-16).

Veniamo allora alla prima domanda: viola o no le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza il fatto che gli alleati possano armare gli insorti e il CNL? Con due statement, Stati Uniti e Regno Unito hanno sottolineato di non aver fatto una decisione in questo senso, ma che comunque il combinato disposto delle risoluzioni non vieterebbe una qualsiasi forma di aiuto ad una delle due parti in conflitto. Come ha detto il Primo Ministro britannico: «We do not rule it out but we have not taken the decision to do so». Viceversa, la NATO ha finora rifiutato di considerare un’ipotesi accettabile quella di armare i ribelli. D’altra parte, come sottolineava Dapo Akande sul blog dello European Journal of International Law, se vi sono stati progressi sul fronte degli insorti nelle prime settimane di combattimento è perché gli alleati hanno bombardato l’esercito libico. Ciò detto, la fornitura di armi ai ribelli sembrerebbe non accettabile alla luce della prima risoluzione, ma ammissibile alla luce della 1973, che parla di tutte le misure necessarie «notwithstanding paragraph 9 of the resolution 1970», ossia il paragrafo della prima risoluzione che sancisce l’embargo per tutto il territorio libico. La possibilità di armare gli insorti sarebbe lecita, anche se soltanto limitatamente a quello che è lo scopo effettivo della missione, la difesa dei civili e delle aree popolate. Il discrimine tra questa finalità e finalità viceversa aggressive o addirittura diverse rispetto alla missione sarebbe complesso, se non impossibile da stabilire in concreto.

In realtà, al di là delle interpretazioni unilaterali fornite dai singoli Stati, ci pare che di per sé tale lettura – pur accreditata – non sia corretta, per almeno quattro ragioni. In primo luogo, un embargo totale quale da risoluzione 1970 avrebbe impedito alla stessa coalizione di volenterosi di trasportare armi sul territorio[1] libico. La deroga al § 9 della risoluzione 1970 servirebbe precisamente a questo fine. Taluno argomenta che il divieto ex § 9 cadrebbe automaticamente di fronte alla possibilità di usare la forza. Se così fosse, ciò allora dovrebbe valere anche per il successivo § 10 che vieta agli Stati membri di ottenere e usare armi del governo libico o di cittadini libici. Ma la risoluzione si riferisce solo al § 9, derogandovi proprio per garantire il trasporto dell’equipaggiamento bellico in Libia. In secondo luogo, sia nei negoziati sia nelle dichiarazioni precedenti al voto della risoluzione non è fatto accenno a questo aspetto; l’allentamento dell’embargo è una decisione che spetta al Consiglio di Sicurezza e com’è noto vale il principio per cui ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit. Se l’embargo fosse stato revocato o comunque limitato, il Consiglio di Sicurezza avrebbe cioè dovuto dirlo esplicitamente. In terzo luogo, come ricordava il professor Philippe Sands, sarebbe contraddittorio che da un lato il Consiglio di Sicurezza intenda rafforzare l’embargo (come da risoluzione 1973) e allo stesso tempo lo mitighi. In quarto ed ultimo luogo, qualsiasi risoluzione del Consiglio di Sicurezza che autorizzi l’uso della forza va tradizionalmente interpretata in maniera restrittiva, dal momento che nessuna delle due risoluzioni sancisce che la “coalizione dei volenterosi” debba agire in nome dei ribelli libici.[2]

L’ultima considerazione ci porta a rispondere al secondo quesito. L’eventualità di un regime change con eliminazione fisica del Colonnello Gheddafi, oltre ad essere potenzialmente gravida di conseguenze negative, sarebbe poco conciliabile con lo spirito delle due risoluzioni, la seconda delle quali autorizza sì ad usare «all necessary means» per tutelare i civili (e non gli insorti!), ma contemporaneamente riafferma la sovranità, l’indipendenza e l’integrità territoriale della Jahmahirija libica, limita la missione ad un’operazione aerea e vieta l’occupazione del suolo libico. La risoluzione 1970, peraltro, ha deferito la situazione libica alla Corte Penale Internazionale, il cui procuratore Moreno-Ocampo, dopo una prima indagine, ha chiesto ai giudici di emettere un mandato d’arresto internazionale per Gheddafi. Il che non impedirà comunque all’eventuale nuovo governo libico di processare il rais entro i confini libici. La soluzione non può che passare dalla diplomazia prima e dall’azione giudiziaria poi. Senza contare che l’uccisione di Gheddafi farebbe di tutto fuorché «mantenere o ripristinare la pace e la sicurezza internazionali», come recita lo stesso art. 42 della Carta delle Nazioni Unite in materia di risoluzioni vincolanti del Consiglio di Sicurezza.

* Giovanni Boggero (Torino, 1987), è laureando in diritto internazionale presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Torino. Ha studiato a Gottinga e Amburgo. Si è occupato di Germania per Aspenia, Il Foglio, Il Riformista e Formiche ed è stato intern presso la Hannoversche Allgemeine Zeitung. Di recente per la rivista di diritto pubblico comparato ed europeo Federalismi ha pubblicato “La co-responsabilità per l’integrazione europea dei Länder tedeschi e del Bundesrat”.