Aiuti allo sviluppo: una mano ai poveri del mondo o uno spreco di soldi?

di Antonio Mele

Gli aiuti allo sviluppo sono una importante componente delle politiche per aiutare i paesi poveri a migliorare la loro performace di crescita. Esiste un numero elevato di contributi sia teorici che empirici che tenta di comprendere gli effetti degli aiuti sui paesi del Terzo Mondo. In quanto segue cercheró di fare il punto della situazione, senza l’ambizione di essere esaustivo.
In particolare, cercheró di rispondere a quattro domande. Primo, gli aiuti sono efficaci per lo sviluppo? Secondo, ci sono delle inefficienze nelle istituzioni che erogano questi aiuti tali da influenzarne l’efficacia? Terzo, i paesi che ricevono questi aiuti creano le condizioni per renderli efficaci? Quarto, i paesi donanti erogano gli aiuti nella maniera corretta? Infine, suggeriró una chiave di interpretazione.

Efficacia degli aiuti

Possiamo dividere la letteratura in tre scuole di pensiero. La prima (Friedman e Bauer) asserisce che questi fondi non aiutano i paesi poveri ad uscire dal sottosviluppo. I governi di tali paesi non allocano gli aiuti in modo efficiente, ma erogano i fondi in base a obiettivi clientelari. Quindi, tali aiuti non vengono investiti, per mancanza di opportunitá profittevoli, e solo le elite politiche ne beneficiano. Inoltre, gli aiuti ricompensano le condotte di politica economica meno virtuose, poiché quanto piú l’economia é in cattive condizioni, tanto piú gli aiuti dovranno essere sostanziosi per aiutare tali paesi
Tali posizione teoriche sono suffragate da vari studi empirici. Per esempio, Boone (1996) rileva che gli aiuti non fanno aumentare né gli investimenti, né i cosidetti indicatori di sviluppo umano (mortalitá infantile, speranza di vita e scolarizzazione primaria), al contrario fanno aumentare i consumi pubblici (tipico modo di gestire il clientelismo).
Un altro filone di letteratura suggerisce che gli aiuti possono migliorare la crescita ma solo a certe condizioni. Ad esempio, Burnside e Dollar (2000) é uno dei piú influenti articoli sull’argomento negli ultimi dieci anni. I risultati del loro lavoro suggeriscono che gli aiuti siano efficaci solo nei paesi che attuano buone politiche macroeconomiche (bassa inflazione, politiche fiscali di rigore e elevata apertura al commercio con l’estero). Svensson (1999) svolge una analisi simile, ma si concentra sugli effetti del tipo di regime politico. In particolare, la sua analisi riscontra una efficacia degli aiuti sul tasso di crescita solo nei paesi democratici.
Questi risultati hanno portato a chiedersi se il modo in cui gli aiuti vengono erogati sia corretto. Principalmente il lavoro di Burnside e Dollar é stato utilizzato per giustificare un passaggio della World Bank da politiche di conditionality a politiche di selectivity. Conditionality é un meccanismo per cui gli aiuti sono erogati condizionalmente alla promessa del governo di mantenere delle buone politiche macroeconomiche nel futuro, ovvero di implementare riforme che migliorino l’efficienza economica. Selectivity, invece, é uno schema per il quale solo i paesi che hanno perseguito buone politiche nel passato possono ottenere gli aiuti. L’argomento che fa ritenere superiore la selettivitá alla condizionalitá degli aiuti puó essere per esempio trovato in Collier e Dollar (2001): poiché secondo i risultati di Burnside e Dollar, gli aiuti sono efficaci solo nei paesi con buone politiche macroeconomiche, e l’esperienza della World Bank e del IMF rivela che le condizioni sotto le quali gli aiuti venivano erogati nel passato non erano praticamente mai rispettate, allora gli aiuti vanno forniti solo a quei paesi che dimostrano di aver perseguito corrette politiche nel passato.
Poiché l’argomento é molto semplice, é anche molto potente, ed é forse anche per questo che é diventato molto influente negli ultimi anni. La World Bank ha utilizzato questo criterio per alcuni anni. Ma recentemente sia l’evidenza empirica che la teoria hanno mostrato che non ci sono ragioni sufficienti per ritenere che la selectivity sia meglio della conditionality. Uno dei colpi piú decisi al risultato di Burnside e Dollar é arrivato da Easterly, Levine and Roodman (2004), che hanno letteralmente fatto le pulci ai dati e ai risultati dei loro colleghi: hanno aggiunto 4 anni al dataset e svolto le stesse analisi statistiche. Tutti gli effetti delle politiche macroeconomiche spariscono. Tra l’altro, questo risultato getta un’ombra sinistra sul come la comunitá dei paesi donatori utilizzi risultati della ricerca non totalmente chiari e robusti come base delle proprie decisioni di erogazione degli aiuti.
Curiosamente, la ricerca piú recente mostra che gli aiuti sono efficaci a ridurre la povertá (ma si badi bene, questo é ben diverso dallo sviluppo!). Mosley, Hudson e Verschoor (2004) hanno analizzato l’impatto degli aiuti su alcuni indicatori sociali ed economici, quali per esempio mortalitá infantile e numero di poveri. Hanno scoperto che gli aiuti sono efficaci su questi indicatori se effettivamente si focalizzano su individui in situazione di povertá. In realtá pare quasi la scoperta dell’acqua calda, e ci si dovrebbe chiedere se effetti di questo tipo non siano quasi una conferma del fatto che per lo sviluppo si puó fare ben poco con gli aiuti, e sarebbe meglio destinarli ad altro tipo di interventi. Inoltre questo tipo di analisi non tiene conto del problema della sostituibilitá degli aiuti: laddove arrivano fondi esteri, il governo del paese in via di sviluppo spesso smette di intervenire.
In conclusione, l’evidenza empirica é mista, ma punta verso l’inefficacia degli aiuti, perlomeno come motori di sviluppo economico. Ma il fatto che non si riscontri un effetto positivo degli aiuti sullo sviluppo e sulla povertá portebbe essere influenzato da inefficienze nell’erogazione degli aiuti da parte dei Paesi sviluppati e da World Bank e IMF.

Inefficienze nella erogazione degli aiuti

Easterly (2003) mostra come siano gli incentivi all’interno delle stesse organizzazioni preposte all’erogazione degli aiuti multilaterali ad essere distorti. La World Bank e l’IMF appaiono come fortemente burocratizzati, i funzionari sono impegnati a scrivere innumerevoli report e a leggerne ancora di piú, e appaiono piú preoccupati di scrivere buoni lavori da pubblicare che di allocare i fondi in modo efficiente. Tutto ció deriva in gran parte dai sistemi di carriera interna, che tipicamente premiano chi eroga ammontari elevati o chi ottiene performance eccellenti in compiti interni all’organizzazione, invece di ricompensare una gestione degli aiuti con risultati positivi dal punto di vista dello sviluppo economico del Paese in via di sviluppo. Messo di fronte al negare dei fondi perché saranno utilizzati male, o erogarli ugualmente, il manager della World Bank é portato a scegliere la seconda opzione, poiché la sua carriera non dipende dai risultati che ottiene ma solo da quanti soldi sborsa. Questo perverso sistema implica anche che nessuno ha incentivi a monitorare che le condizioni a cui i fondi sono stati concessi siano state rispettate dal Paese che ha ricevuto il denaro. Secondo Easterly, la World Bank analizza solo il 5% degli aiuti allocati, e di norma lo fa dopo un periodo che va dai 3 a ai 10 anni dopo l’ultima tranche di aiuti.
Inoltre, Easterly si sofferma sul fatto che non esiste nessuna relazione tra disborsi di fondi e corrette politiche macroeconomiche dei Paesi riceventi, inficiando pertanto l’efficacia degli aiuti. Svensson (2003) punta il dito sul fatto che le tranche di aiuti vengano sborsate in ugual modo a progetti che hanno successo e progetti che si dimostrano fallimentari, mentre la logica suggerirebbe di interrompere i flussi di denaro verso i secondi.
Le inefficienze si presentano anche sui carichi amministrativi e organizzativi nei Paesi in via di sviluppo: il governo della Tanzania, per fare un esempio, deve scrivere ogni anno circa 2400 report per World Bank, IMF e altri Paesi benefattori, e riceve circa 1000 visite dalle loro delegazioni. Sforzi e soldi che potrebbero essere spesi meglio, probabilmente.

Governi incapaci (e anche furbi…)

C’é ovviamente da aggiungere che, non bastassero tutte le distorsioni e le inefficienze elencate sopra, ci si mettono anche i governi dei Paesi che ricevono gli aiuti a peggiorare la situazione. Per esempio, il governo del Kenya, come ci racconta Svensson (2003), svolge tutti gli anni il suo compitino: primo, si rivolge ai suoi benefattori per ricevere gli annuali fondi per lo sviluppo; secondo, comincia a ritirare le riforme economiche propedeutiche allo sviluppo che aveva promulgato in attesa dei soldi, magari cominciando anche a sopprimere qualche libertá civile; terzo, i suoi benefattori si riuniscono e si mettono d’accordo per ritirare i futuri aiuti; quarto, il governo del Kenya tira fuori dal cilindro un bel coniglio da dare in pasto a chi sborsa i soldi e placarli, per esempio qualche bella riforma economica; quinto, si ricomincia dal punto uno.
Questo esempio punta in due direzioni: inefficienze nel governo che riceve i soldi e errori nella erogazione degli aiuti (di cui abbiamo discusso prima e di cui discuteremo nella prossima sezione). Concentriamoci sulla prima.
Come detto in precendenza, molto spesso gli aiuti beneficiano solo le clientele politiche del governo. Non solo, ma Svensson (2000) fornisce evidenza del fatto che gli aiuti fanno aumentare la corruzione, soprattutto nei Paesi etnicamente frammentati. Burnside e Dollar (2000) mostrano come gli aiuti bilaterali (quelli cioé offerti da Paesi amici e non da organizzazioni internazionali) tendono a far aumentare i consumi del governo e non gli investimenti produttivi. Alesina e Dollar (2000) si concentrano sugli effetti degli aiuti sulle riforme. Poiché tali denari sono di solito forniti dietro la promessa fatta dai governi riceventi di implementare buone politiche economiche, e quindi impostare un processo di riforme coerente, ci si attenderebbe di osservare un fermento riformatore nei Paesi che ricevono gli aiuti. Pare invece che ció non avvenga. In poche parole, gli aiuti arrivano, vengono spesi per gratificare le clientele governative, e non alimentano nessun processo riformatore teso allo sviluppo.

Chi da soldi a chi e perché?

Se ci concentriamo sugli aiuti bilaterali, é facile vedere come le motivazioni dietro a questo tipo di intervento il piú delle volte sia completamente estraneo allo sviluppo economico. Tipicamente, sono gli interessi geopolitici e commerciali, oltre a fattori storici, a determinare tali trasferimenti.
Alesina e Dollar (2000) svolgono una analisi delle ragioni per cui un Paese sviluppato decide di inviare degli aiuti ad un Paese del Terzo Mondo: essere aperto al commercio con l’estero e essere democratico sembra aiuti, ma le buone notizie finiscono qui. I paesi che sono ex colonie ricevono aiuti in maniera sostanziosa dagli ex colonizzatori, a prescindere da come tali soldi vengano utilizzati. Un paese che all’ONU vota spesso insieme al Giappone (!) riceve circa il 200% di aiuti in piú rispetto a chi non lo fa. Egitto e Israele, a causa della loro posizione geopolitica, ricevono rispettivamente 5 e 10 volte piú aiuti degli altri Paesi.
Andando nel dettaglio, gli Stati Uniti regalano piú denari ai paesi che si dimostrano piú aperti al commercio con l’estero, e piú democratici, ma anche ai paesi amici all’ONU, nonché a Egitto e Israele. La Gran Bretagna presenta un comportamento simile (tranne per Israele, a cui non da ingenti somme), ma invia molti aiuti alle sue ex colonie. La Francia é interessata a finanziare i Paesi piú aperti al commercio e coloro che votano a suo favore all’ONU, nonché alle sue ex colonie e in special modo all’Egitto. I paesi Scandinavi tendono a privilegiare i paesi piú aperti al commercio e democratici. C’é anche da notare che sia USA che Paesi Scandinavi tendono a aiutare Paesi generalmente piú ricchi della media.
Sempre nel caso di aiuti bilaterali, Alesina e Weder (2002) mostrano che non c’é evidenza nei dati che i paesi meno corrotti ricevano piú aiuti, un’altra indicazione che gli aiuti bilaterali non sono esenti dalle inefficienze di quelli multilaterali.

La ragione di tanto insuccesso? Ma é ovvio…

Riassumendo: gli aiuti servono a poco o a nulla nel processo di sviluppo, sono gestiti in modo molto inefficiente, i governi che li ricevono non ne fanno buon uso e anzi li sprecano in attivitá clientelari, e molto spesso tali aiuti vengono erogati per motivi che niente hanno a che fare con lo sviluppo economico, specialmente interessi commerciali e geopolitici. Il lettore si stará chiedendo, pertanto, il perché di tutto ció. E il perché ce lo spiega in modo semplice e efficace Easterly (2006): l’impostazione di base degli aiuti allo sviluppo é quella di un qualsiasi sistema collettivista. Come dimostrato da anni di ricerche economiche nonché dalla storia, nessun sistema collettivista ha mai portato sviluppo e ricchezza nel lungo periodo. Alcuni sistemi pianificati sono riusciti a generare ricchezza, ma solo per brevi periodi, collassando e implodendo entro breve. Altri hanno generato semplicemente miseria e sottosviluppo. L’idea di riuscire a risolvere i problemi del Terzo Mondo con tali metodi é pertanto una pia illusione. Con le parole di Easterly, “[…] gli aiuti allo sviluppo non sono mai riusciti a eludere le loro origini collettiviste. Le fantasie dei collettivisti odierni quali il Big Push per raggiungere i Millennium Development Goals falliranno malamente come le altre forme di collettivismo del passato. L’ONU stessa ci informa che stanno giá fallendo (e creativamente vede questa come una ragione per sollecitare ancora maggiori fondi per il Big Push). Una analisi approfondita del progresso economico mostra la complessitá delle conoscenze necessarie per aver successo, che condannano gli sforzi pianificatori e chiariscono perché la libertá economica é cosi fortemente associata con il successo economico. Gli aiuti allo sviluppo possono creare nuove opportunitá per i piú poveri del mondo, facendo loro ottenere cose essenziali quali medicine, istruzione e infrastrutture, ma solo se gli aiuti imiteranno l’approccio di successo della libertá economica, adottando un sistema di search and feedback basato sulla responsabilitá individuale invece che l’attuale modello di pianificazione collettivista. Anche con questi cambiamenti, gli aiuti esterni non possono realizzare il grandioso obiettivo di trasformare altre societá in modo da farle uscire dalla povertá e portarle nella prosperitá. Solo cambiamenti graduali e interni verso una maggiore libertá economica possono realizzare questo obiettivo per i poveri del mondo. Fortunamente questo sta giá avvenendo”. (traduzione mia, pag. 41)