Gli effetti della flat tax

di Antonio Mele

Su questo sito abbiamo più volte trattato i problemi fiscali del nostro Paese. Abnorme carico fiscale, eccessiva complessità del sistema, un numero di adempimenti da far invidia ad uno stato dittatoriale: abbiamo analizzato, speriamo in modo comprensibile, tutti questi argomenti.

Da varie parti si avanza come panacea di tutti i mali l’introduzione della flat tax: una tassa sul reddito proporzionale, compensata però da una soglia al di sotto della quale il reddito non verrebbe tassato, per preservare la progressività fiscale che la Costituzione ci impone.

In questo breve articolo vorrei soffermarmi sui pregi e i difetti di questa proposta, cercando di chiarire i seguenti punti: una riforma fiscale che si avvicini a realizzare una flat tax è una ottima riforma per il futuro del Paese; probabilmente una riforma del genere non è politicamente realizzabile; anche se fosse realizzabile, si presta a tutta una serie di possibili capovolgimenti che la potrebbero snaturare, a causa della probabilmente lunga transizione verso i benefici che porterebbe.

La flat tax è una buona riforma?
I maggiori sostenitori della flat tax sono due economisti americani, Hall e Rabushka. La loro proposta essenzialmente prevede una aliquota del 19% con una deduzione di 25500$ per una famiglia di 4 persone. La base imponibile è data da tutti i redditi percepiti, meno gli investimenti. Per ottenere questo risultato, si propone il seguente meccanismo: una impresa paga tasse sul reddito generato (quindi ricavi meno investimenti e costi di produzione), escludendo i redditi da lavoro. Tali redditi da lavoro sono poi tassati individualmente alla stessa aliquota del 19%, tenendo conto della no tax area. In tal modo, la loro proposta si configura come una tassa sul consumo, notoriamente meno distorsiva delle tasse sul reddito. Infatti, una tassa sul consumo non distorce le decisioni individuali in materia di risparmio (e in conseguenza di accumulazione del capitale). Perché questa è una tassa sul consumo? Gli individui possono fare due cose con i soldi guadagnati: possono spenderli, oppure investirli. Sottraendo gli investimenti dal calcolo della base imponibile, ciò che effettivamente viene tassato è il consumo.

Quali effetti si attendono Hall e Rabushka da questo tipo di riforma? Anzitutto, una enorme semplificazione degli adempimenti fiscali: un sistema di questo tipo permetterebbe di calcolare i propri redditi in maniera rapida e semplice (i due autori parlano di “dichiarazione cartolina”, per sottolineare come tutti i calcoli da fare starebbero su un foglio delle dimensioni di una cartolina). In secondo luogo, un allargamento della base imponibile, dovuto sia alla riduzione delle pratiche elusive ed evasive (c’è un minore incentivo ad evadere se la tassazione è meno distorsiva), sia all’eliminazione di tutte le eccezioni e regolette dell’attuale sistema fiscale. Ma gli effetti di gran lunga più importanti sono quelli di efficienza: la flat tax non distorce l’accumulazione di capitale, per cui si assisterebbe ad un aumento degli investimenti produttivi e in conseguenza della crescita del Paese.

Alcuni economisti si sono cimentati nella stima di questi effetti. Il compito è particolarmente difficile, poiché il modello da utilizzare deve riassumere in sé tutti i dati salienti dell’economia (la distribuzione dei redditi, la loro persistenza nel tempo, le preferenze degli individui, le differenti coorti di età, e molte altre variabili).

I benefici di lungo periodo: Stati Uniti
Conesa e Krueger hanno simulato l’effetto di una riforma fiscale ispirata alla flat tax per gli Stati Uniti. Nel loro lavoro, le persone nascono con diverse abilità innate e sono soggetti a shocks ai loro redditi. Questi shocks non sono assicurabili in un mercato assicurativo privato, per cui la tassazione progressiva ha anche un effetto assicurativo per gli individui, oltre al più noto effetto redistributivo, e all’effetto distorsivo sulle scelte di consumo e investimento.
I due economisti dapprima calcolano quale sarebbe la migliore combinazione di aliquota costante e no tax area (1): la individuano in un sistema con una aliquota del 17,2% e una esenzione individuale di 9400$ (come si nota, molto vicina alla proposta di Hall e Rabushka). Dopodiché stimano i guadagni di efficienza nel lungo periodo in caso di un passaggio al sistema fiscale ottimo: un aumento del reddito del Paese di circa 0,64% e un aumento dell’offerta di lavoro del 0,54%. L’effetto in termini di benessere dei cittadini è equivalente ad un aumento di consumo del 1,7% per tutti. Chi guadagna meno di 18200$ e chi guadagna più di 65000$ pagherebbe meno con questo sistema, mentre tra 18200$ e 65000$ si avrebbe un aggravio del carico fiscale rispetto alla situazione attuale.
I due autori stimano anche cosa succederebbe senza la esenzione: il reddito aggregato aumenterebbe del 9%, mentre il benessere dei cittadini diminuirebbe di circa l’1%. Questo suggerisce che la progressività fornita dalla no tax area è non solo sufficiente, ma anche necessaria per migliorare il benessere dei cittadini americani. Invece, le minori aliquote marginali per i redditi più elevati fanno aumentare l’offerta di lavoro e l’accumulazione di capitale.
Infine, un calcolo dei benefici ottenuti da coloro che sarebbero vivi al momento dell’implementazione della riforma, mostra che il 62% otterrebbe benefici dalla flat tax. Pertanto, concludono Conesa e Krueger, la riforma è anche politicamente fattibile.

Risultati simili erano stati ottenuti da Altig, Auerbach, Kotlikoff, Smetters, e Walliser (2001) e Ventura (1999).

Diaz-Gimenez e Pijoan-Mas svolgono invece un lavoro diverso: comparano le conseguenze in termini di efficienza e disuguaglianza di due diverse riforme, entrambe ispirate alla flat tax di Hall e Rabushka. Entrambe le riforme proposte non modificano il totale di entrate fiscali per il governo (sono revenue neutral), ma differiscono solo per il grado di progressività: la prima ha una aliquota costante del 22% con una esenzione per i primi 16000$, mentre la seconda ha una aliquota del 29% con una esenzione di 32000$.
I risultati sono molto interessanti: la prima riforma provoca nel lungo periodo un aumento del reddito aggregato di 2,4%, mentre la produttività del lavoro cresce del 3,2%. La seconda riforma, inaspettatamente, riduce entrambe, rispettivamente del 2,6% e del 1,4%.
Per quanto riguarda gli aspetti distributivi, entrambe le proposte implicano un aumento della disuguaglianza nella ricchezza; la cosa sorprendente è che l’aumento è maggiore con la riforma più progressiva. La disuguaglianza nei redditi (prima e dopo il prelievo fiscale) aumenta per la prima riforma, mentre diminuisce per la seconda. Infine, dal punto di vista del benessere dei cittadini, la prima riforma è equivalente ad una riduzione del consumo del 0,17%, mentre la seconda implica un aumento del 0,45%.
Il meccanismo che crea queste differenze di effetti nelle due riforme dipende da due fattori: primo, la riforma riduce le aliquote marginali sul reddito da capitale per chi ha maggiore ricchezza e chi guadagna di più, mentre le aumenta per chi ha meno ricchezza; secondo, la riforma fa salire le aliquote marginali sul reddito da lavoro per tutti tranne per coloro che guadagnano meno. L’interazione di questi due fattori implica che gli effetti di diverse riforme possono essere radicalmente differenti. Gli autori trovano che le riforme sono espansive nel caso di una aliquota sufficientemente bassa, ma diventano recessive se l’esenzione è relativamente alta: in pratica, quanto più la riforma è progressiva, tanto più è recessiva.

I benefici di lungo periodo: la Spagna
Si potrà obiettare che le precedenti ricerche sono concentrate sull’economia americana, e che per questo motivo non sono significative per una eventuale riforma in un Paese europeo come l’Italia. Gonzalez-Torrabadella e Pijoan-Mas stimano l’effetto dell’introduzione di una flat tax in Spagna (sempre a parità di introiti fiscali). Il loro esperimento è diverso da quello dei lavori precedentemente analizzati, poiché l’introduzione della flat tax non elimina la tassazione sull’impresa (permane quindi la doppia tassazione del capitale) e la riforma proposta non include i nuovi investimenti tra gli oneri deducibili. Ma i risultati sono molto simili. Gli autori comparano gli effetti di dieci diverse possibili riforme (le differenze sono date dalla esenzione e dalla aliquota). In generale, le riforme aumentano la disuguaglianza tanto più quanto più sono espansive. I guadagni in termini di aumento di reddito sono però potenzialmente elevati: variano dal 12,6% al 0,6% all’aumentare della progressività (si legga: della esenzione e di conseguenza dell’aliquota) della riforma, anche se per livelli troppo elevati delle aliquote ci sono delle perdite consistenti (la riforma più progressiva implica una riduzione del 7,3%). Una conseguenza interessante è guardare al consumo medio nei vari quintili di reddito: per le riforme espansive, il consumo medio del 20% più povero si riduce.
Gli autori però pongono tutta una serie di caveat ai loro risultati. Il più importante problema del loro lavoro è che la flat tax proposta non elimina tutte le deduzioni vigenti prima della sua entrata in vigore. Poiché tali deduzioni sono regressive, includendole si dovrebbero avere maggiori guadagni aggregati di efficienza e probabilmente anche una distribuzione del reddito meno diseguale.

Effetti sottostimati?
Questi guadagni sono probabilmente sottostimati. Come possiamo dire questo? I modelli usati sono molto complicati, ma trascurano alcuni fondamentali effetti della flat tax.
La riduzione di pratiche elusive ed evasive è totalmente assente dall’analisi. Le conseguenze sia in termini di efficienza che di disuguaglianza sarebbero rilevanti (ricordiamo che in Italia l’evasione delle imposte sul reddito è concentrata tra gli scaglioni più elevati e quelli più bassi, per effetto del lavoro nero). Per capire cosa potrebbe avvenire da questo lato sarebbe interessante avere dei dati robusti dai vari esperimenti di flat tax avutisi in Europa dell’Est recentemente, ma purtroppo tali dati sono tutt’altro che conclusivi. I dati sulla riforma russa potrebbero essere indicativi: vi è stato un aumento del 23% degli introiti fiscali dopo la riforma che introduceva una flat tax al 13%. In realtà, non è chiaro quanto di questo aumento sia dovuto a maggiore attenzione nei controlli fiscali, rispetto al contributo della riforma, e quanto abbia giocato l’aumento dei prezzi delle materie prime.
La riduzione dei costi per adempimenti fiscali è anch’essa assente. Una stima per la Germania trova che l’eliminazione di tutte le deduzioni presenti nel sistema fiscale tedesco ridurrebbe i costi derivanti dall’uso di consulenti fiscali di circa il 6%. Probabilmente anche questo effetto sarebbe da tenere in considerazione.
Gli effetti sul capitale umano sono completamente ignorati, per semplicità. Ma ovviamente sono importanti: ridurre la pressione fiscale sui redditi più elevati implica un maggiore incentivo ad accumulare capitale umano, e in conseguenza una maggiore produttività degli individui.
Inoltre, le riforme considerate sono revenue neutral. Ma in Italia c’è un enorme spazio per la riduzione della spesa pubblica. Una riforma fiscale accompagnata da una riduzione della spesa pubblica avrebbe probabilmente effetti molto maggiori di quelli indicati.

Politicamente fattibile?
Se quindi possiamo concludere che nella maggior parte dei casi la flat tax porta guadagni di efficienza al costo di un aumento della disuguaglianza, dobbiamo anche stare attenti: questi sono guadagni di lungo periodo, ovvero dispiegano i loro effetti dopo alcuni anni.

Ma la politica, specialmente quella italiana, vive giorno per giorno. L’orizzonte temporale di un governo non supera i cinque anni, quando le cose vanno lisce. E anche se il lavoro di Conesa e Krueger è ottimista, probabilmente le cose sono più complicate.

Dal punto di vista distributivo, l’effetto dell’introduzione di una flat tax sarà probabilmente più intenso nel breve periodo rispetto al lungo periodo. Perché? Nel breve periodo, il capitale (tanto quello fisico quanto quello umano) è fisso e difficilmente si può aggiustare. L’introduzione di una flat tax nel breve periodo, è quindi equivalente ad uno spostamento di carico fiscale dagli scaglioni più elevati di reddito (ai quali l’aliquota marginale viene ridotta) agli scaglioni intermedi (quelli bassi probabilmente guadagnano grazie alla no tax area). Questo implicherebbe un aumento dei redditi al netto delle tasse per i più ricchi, ma una riduzione per la classe media. Probabilmente questo effetto persisterebbe per alcuni anni, generando pressioni politiche per l’abolizione della riforma.
Per coloro che ritengano questa solo una speculazione filosofica, suggerisco la lettura di questo lavoro di Clemens Fuest, Andreas Peichl, e Thilo Schaefer sulla Germania. Attraverso l’uso di un modello statico, quindi più adatto a prevedere gli effetti della riforma nel breve periodo, gli autori stimano un guadagno di efficienza dall’introduzione della flat tax, ma anche un forte aumento della disuguaglianza. In particolare, il numero di coloro che perdono è maggiore di coloro che ne beneficiano. Questo implica che sarebbe molto difficile mantenere una flat tax dopo la sua adozione: le categorie svantaggiate nel breve periodo cercherebbero di fare lobby per ottenere una sua abolizione.

Ma c’è anche un problema di tipo più squisitamente politico: la flat tax, anche per colpa di alcuni suoi promotori che spesso non ne sanno illustrare in modo corretto i benefici, è spesso vista come una forma di tassazione iniqua, e in generale meno “giusta” rispetto alla tassazione progressiva tradizionale con aumenti di aliquote all’aumentare del reddito. Si ricorderanno le reazioni inferocite alla proposta di flat tax fatta da un esponente della CDU tedesca poco prima delle scorse elezioni, che probabilmente costarono alla Merkel alcuni punti percentuali di votanti. In Italia, probabilmente, la situazione non è diversa (e si vedano a tal proposito le tabelle 5 e 6 di questo articolo).

Difficilmente quindi sarebbe possibile far passare una riforma del genere, e ancora meno facile mantenerla in vigore successivamente, a causa della lunga transizione verso il lungo periodo. Ma possiamo immaginare anche di peggio. Il lavoro di Diaz-Gimenez e Pijoan-Mas e quello di Gonzalez-Torrabadella e Pijoan-Mas suggeriscono che modificando aliquota ed esenzione si ottengono effetti redistributivi diversi, ai quali si accompagnano miglioramenti o peggioramenti in termini di efficienza. È ragionevole ritenere che governi con preferenze diverse per la redistribuzione e la crescita possano avere l’incentivo di modificare aliquote e no tax area per ottenere il livello di redistribuzione e di efficienza preferiti. Nelle simulazioni per la Spagna, i casi dove la redistribuzione è maggiore sono anche i casi dove ci sono forti perdite di efficienza, e viceversa dove la disuguaglianza aumenta anche il reddito aumenta. Non solo, ma diverse riforme hanno effetti diversi su quintili di reddito diversi della popolazione: un governo potrebbe voler scegliere aliquota e no tax area per favorire determinate fasce di reddito che lo sostengono politicamente. Trovandosi di fronte un sistema fiscale tanto semplice, anche la sua modifica in una direzione o nell’altra risulta altrettanto priva di complicazioni.
Flat tax e la signora Thatcher
Ora diciamoci la verità: tutti gli effetti che abbiamo menzionato si possono ottenere almeno parzialmente con riforme fiscali che non si chiamano “flat tax” ma che ne rispecchiano lo spirito. La flat tax, in estrema sintesi, genera degli effetti positivi per l’economia attraverso una semplificazione del sistema fiscale e una riduzione delle distorsioni da esso generate.
Per cui, se l’obiettivo è più importante del brand, val la pena pensare a strategie alternative che ottengono lo stesso risultato senza doverlo chiamare “flat tax”.

Una buona illustrazione degli obiettivi da raggiungere si trova qui:

  • Semplicità: il sistema fiscale dovrebbe essere il più semplice possibile, e le imposte dovrebbero essere semplici da comprendere allo stesso modo degli adempimenti ad esse legati, che rappresentano un costo reale per la società;
  • Trasparenza: le tasse dovrebbero essere le più visibili possibile ai contribuenti, e dovrebbe essere chiaro chi e cosa sta venendo tassato;
  • Minimizzazione dell’onere fiscale: in ogni momento, sotto le condizioni contingenti in cui si trova, pro-tempore, il sistema economico. Ciò equivale, in sinergia con il principio di semplicità, a mantenere la più ampia base imponibile possibile, in quanto condizione necessaria alla riduzione delle aliquote nominali, che dovrebbero quindi sempre più tendere a quelle che effettivamente gravano sui contribuenti;
  • Stabilità: le leggi e norme fiscali non dovrebbero cambiare di continuo, ed i cambiamenti non dovrebbero in nessun caso essere retroattivi;
  • Neutralità: le tasse dovrebbero essere mirate a raccogliere gettito con un minimo di distorsione economica, e non dovrebbero tentare di “microgestire” l’economia;
  • Promozione della crescita: le tasse dovrebbero raccogliere gettito per finanziare programmi di spesa pubblica consumando la minor frazione possibile di reddito nazionale, e dovrebbero interferire il meno possibile con crescita economica, commercio estero e movimenti di capitale.

Possiamo immaginare una serie di riforme che ottengano tutti questi obiettivi? Una idea molto simile alla flat tax, nello spirito, è stata esposta su questo sito qualche tempo fa. Ma per vedere realizzati gli obiettivi elencati sopra, non possiamo dimenticare cosa è successo nel Regno Unito e in altri Paesi negli anni Ottanta: sempre su questo sito si è rilevato che le riforme fiscali della signora Thatcher hanno ottenuto risultati molto vicini a quelli della flat tax, e che la Nuova Zelanda ha semplificato enormemente il suo sistema fiscale pur non adottando l’aliquota unica. In particolare, le riforme del Regno Unito hanno rilanciato il Paese, e non ci riferiamo ovviamente solo alle riforme fiscali.

E allora, perché non seguire la stessa strada della Lady di Ferro?

(1) Per gli specialisti, l’esercizio è trovare la combinazione aliquota-esenzione tenendo costante sia la spesa pubblica che l’aliquota della tassa sul consumo.